Вопросы и ответы

- Начнем с того, что этот законопроект не инициатива общественных организаций, а плановый, правительственный документ, у него есть точные сроки реализации. В начале 2021 года премьер-министр Михаил Мишустин утвердил план законопроектной деятельности Правительства на 2021 год. В их числе был указан и новый закон «О туризме и туристской деятельности в РФ». Сложность разработки такого масштабного законопроекта привела к отсрочке его внесения и принятия, но он по-прежнему остается в плане и является одним из ключевых нормативов, обеспечивающих реализацию Национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства».

Иными словами, закон, так или иначе, примут. Но пока этот проект можно назвать концепцией, научно-исследовательским рефератом, предусматривающим системное реформирование индустрии туризма и вводящим ряд принципиально новых положений, которые требуют длительного обсуждения и согласования во всех смежных ведомствах. По существу, проект пока «лысый», не обросший экспертными заключениями и еще не готовый к рассмотрению в Госдуме. Планируется, что Ростуризм должен был представить документ правительству во втором полугодии 2022 года, а в Госдуму — не позднее осени 2022 года для рассмотрения в первом чтении.

Несмотря на серьезный объем законопроекта (более 170 страниц) и множество новых норм о развитии туризма, наибольшую реакцию вызвали изменения деятельности туристической розницы, видимо, как наиболее многочисленной категории представителей рынка. Действительно, согласно законопроекту агентский рынок ждут серьезные изменения. Законопроект дублирует уже вступившие в силу нормы о едином государственном реестре турагентов (субагентов), куда можно будет попасть только по представлению туроператора, то есть, имея с ним договор.

Но кроме того, они также обязаны входить в одно из профессиональных объединений турагентов, с числом участников не менее 25% численности рынка. Каждая такая организация должна иметь свои компенсационные фонды, деньги из которых смогут быть направлены на выплаты возмещений туристам в случае ухода турагента с рынка. Кроме того, эти организации должны входить в национальное объединение – «объединение объединений». По структуре и характеру управления эти объединения являются саморегулируемыми организациями.

Институт СРО подходит отраслям, которые уже отрегулированы государством, имеют длительную историю внедрения стандартов и правил. Их создание оправданно среди аудиторских, страховых компаний, прошедших «горнило» Центробанка. Не думаю, что СРО – хорошая идея для турагентств, которые с 2007 года, после отмены лицензирования, работают на практически нерегулируемом рынке с огромной ротацией участников и минимальным набором требований.

Вместо персональной ответственности туроператоров в виде договоров страхования или банковских гарантий, а также фондов персональной ответственности при «Турпомощи» для выездных туроператоров, в новом законе предусмотрен один государственный фонд. Этот коллективный фонд будет формироваться за счет взносов всех туроператоров и рассчитываться исходя из количества туристов, отправленных компанией на отдых в отчетный период. Отчисления должны производит все туроператоры, включая внутренний туризм. Фонд будет управляться некоммерческой организацией при Ростуризме, возглавит его также представитель этого ведомства. Отчисления будут храниться на счетах фонда в федеральном казначействе. Аналогичная система финобеспечения уже реализуется в России, в частности, в сфере страхования вкладов в банках, а также участия граждан в долевом строительстве.

Гарантийный фонд предполагается как для целей экстренной помощи (эвакуации) туристов, так и для возмещения ущерба, причиненного вследствие прекращения деятельности туроператора. В качестве альтернативного типа защиты предлагается применять эскроу-счета (условное депонирование) при расчетах с туристами. Счета открываются в уполномоченных банках, на них резервируется сумма стоимости турпродукта до момента возврата туриста из путешествия.

Есть в законопроекте ряд других не менее масштабных базовых предложений. Например, документ по-новому трактует понятие турпродукта, что, по мнению эксперта, приведет к изменению и правил его реализации. И речь здесь не только о многократном увеличении числа участников туристического рынка.

В новом законе сформулировано, что турпродукт – это проживание плюс экскурсия или трансфер. — Такая трактовка влечет за собой по цепочке изменение всей архитектуры рынка и вовлечение в регулируемую туроператорскую деятельность многодневных экскурсии или, например, продажи санатория с трансфером.

По действующему закону турпродукт это единый комплекс услуг по перевозке и размещению, что дает возможность многим компаниям фактически заниматься туроператорской деятельностью, де-юре не являясь туроператором. Новая редакция предлагает исключить такую возможность, но при этом включает нереальный порог вхождения для новых туроператоров и для туроператоров действующих менее двух лет – страхование на 25 млн рублей. Такого рода ограничение сделает фактически невозможным приток новых участников рынка, особенно малых и микро-предприятий.

Кроме того, законопроект по прежнему не допускает осуществление туроператорской деятельности для индивидуальных предпринимателей, которые составляют большую часть представителей «авторских» туров и организаторов путешествий во внутреннем туризме. Возможно при прохождении закона через Госдуму эти ограничивающие нормы исключат и предусмотрят наоборот стимулирующий подход к началу туристической деятельности.

Также в закон вводятся такие понятия, как «экскурсия» и «экскурсионная деятельность» и дублируются все нормы по аттестации экскурсоводов, гидов, проводников. А под определение «средства размещения» подпадают не только отели и санатории, но и кемпинги, гостевые дома, круизные суда, а также туристический железнодорожный транспорт.

Закон предполагает создание информационной системы для контроля за всеми действующими договорами – некий вариант цифровой маркировки туров, который согласно проекту должен обеспечить прозрачность и гарантирует возврат средств. Единая система учета договоров предлагается как альтернатива ГИС «Электронная путевка».

По действующему закону турпродукт это единый комплекс услуг по перевозке и размещению, что дает возможность многим компаниям фактически заниматься туроператорской деятельностью, де-юре не являясь туроператором. Новая редакция предлагает исключить такую возможность, но при этом включает нереальный порог вхождения для новых туроператоров и для туроператоров действующих менее двух лет – страхование на 25 млн рублей. Такого рода ограничение сделает фактически невозможным приток новых участников рынка, особенно малых и микро-предприятий.

Кроме того, законопроект по прежнему не допускает осуществление туроператорской деятельности для индивидуальных предпринимателей, которые составляют большую часть представителей «авторских» туров и организаторов путешествий во внутреннем туризме.

Возможно при прохождении закона через Госдуму эти ограничивающие нормы исключат и предусмотрят наоборот стимулирующий подход к началу туристической деятельности. 

Уверен, что, несмотря на то, что новый закон о туризме и туристической деятельности – плановый документ, напрямую связанный с национальным проектом и давно ожидаемый участниками рынка, он встретит на своем пути немало сложностей.

Дело в том, что он не просто подправляет или дополняет старые положения, а решительно переписывает их, вводит новые нормы регулирования отрасли и значительно расширяет круг участников туристической деятельности.